Ustavno sodišče je v petek, 27. 1. 2023 objavilo svojo odločitev o zahtevi tretjine poslancev Državnega zbora v zvezi z zatrjevanimi protiustavnostmi Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), ki so se nanašale predvsem na ureditev narave zdravstvene dejavnosti, ureditev sistema podeljevanja in podaljševanja koncesij in nekatere delovnopravne omejitve pri delu zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev. Ugotovilo je, da večina od izpodbijanih členov ni v neskladju z Ustavo, razveljavilo pa je zahtevo po treh oziroma petih let delovnih izkušenj za odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti in obstoječo ureditev podaljševanja koncesij. V nadaljevanju povzemamo odločitev ustavnega sodišča, ki je v celoti dostopna tukaj.
Drugi odstavek 53.b člena ZZDej določa, da zdravstveni delavci, zaposleni v javnih zdravstvenih zavodih in javnih zavodih na področju socialnega varstva oziroma vzgoje in izobraževanja lahko opravljajo zdravstvene storitve samostojno kot izvajalci zdravstvene dejavnosti ali pri drugih izvajalcih zdravstvene dejavnosti, pri katerih niso zaposleni, največ v obsegu 8 ur tedensko (kar se lahko upošteva tudi kot povprečje 6 mesecev).
Iz zahteve izhaja zatrjevanje neustavnosti določbe, ker naj bi bila neskladna s pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave, saj naj bi nesorazmerno omejevala dodatno delo zdravstvenih delavcev. Ker omejitev velja le za zaposlene v javnih zavodih, naj bi bilo kršeno tudi načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Ustavno sodišče je ocenilo, da opisana omejitev ni v neskladju z Ustavo, saj zasleduje ustavno dopusten cilj (zagotovitev ustreznega počitka zdravstvenim delavcem in vzpostavitev pogojev za varno in kakovostno opravljanje zdravstvenih storitev). Ta ukrep je po njegovi presoji primeren za dosego zastavljenih ciljev, ker milejši ukrep, ki bi prav tako dosegel te cilje, ne obstaja, pa je tudi nujen. Nazadnje je Ustavno sodišče še tehtalo med prizadetostjo pravice do svobode dela in koristmi, ki zaradi te omejitve nastajajo, in ocenilo, da koristi v tem primeru presegajo prizadetost pravice, zaradi česar je omejitev kot taka sorazmerna in s tem skladna z Ustavo.
Ustavno sodišče je nato izpodbijano ureditev presojalo še z vidika načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Zavzelo je stališče, da do razlikovanja, kakršnega zatrjuje predlagatelj, sploh ne prihaja, saj naj bi se omejitev nanašala na zaposlene v javnem zdravstvenem zavodu ali javnem zavodu iz šestega odstavka 8. člena ZZDej. V šestem odstavku 8. člena ZZDej so po mnenju Ustavnega sodišča določeni vsi izvajalci, ki opravljajo zdravstveno dejavnost v mreži javne zdravstvene službe, zato naj bi omejitev dodatnega dela veljala tudi za njihove zaposlene.
Dodatna pojasnila glede omejitve dodatnega dela za zdravstvene delavce
V zvezi z zgoraj opisanim stališčem Ustavnega sodišča je potrebno opozoriti, da iz same zakonske določbe izhaja nekoliko drugače opredeljen pojem javnega zavoda iz šestega odstavka 8. člena ZZDej, ki ne obsega tudi zasebnih izvajalcev.
8 urna časovna omejitev dodatnega dela (pri drugem izvajalcu ali kot izvajalec) namreč velja zgolj za zdravstvene delavce, ki so (prvi odstavek 53.a člena ZZDej):
- zaposleni v javnem zdravstvenem zavodu ali
- zaposleni v drugem javnem zavodu iz drugega in četrtega odstavka 8. člena ZZDej, ki opravljajo zdravstveno dejavnost v mreži javne zdravstvene službe na podlagi odločbe o opravljanju javne zdravstvene službe (šesti odstavek 8. člena ZZDej);
ti zavodi so:
o domovi za starejše (50. člen ZSV),
o posebni socialno varstveni zavodi za odrasle (51. člen ZSV),
o varstveno delovni centri (52. člen ZSV),
o socialno varstveni zavodi za usposabljanje (54. člen ZSV),
o zavodi za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami (18. člen ZUOPP-1),
o osnovne šole s prilagojenim programom (18. člen ZUOPP-1),
o domovi za učence s posebnimi potrebami (18. člen ZUOPP-1),
o svetovalni centri (20. člen ZUOPP-1).
Za zdravstvene delavce zaposlene pri drugih izvajalcih zdravstvene dejavnosti (z ali brez koncesije) oziroma samozaposlene zdravstvene delavce pa predstavljena omejitev dodatnega dela ne velja.
Dodatno še pojasnjujemo, da se omejitev dodatnega dela na 8 ur nanaša izključno na delo pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti oziroma na samostojno izvajanje zdravstvenih storitev (npr. preko podjemnih pogodb ali s. p.), ne nanaša pa se na dodatno delo (nadure, delo po drugih pravnih podlagah za delodajalca) pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti, pri katerem je zdravstveni delavec zaposlen. Nenazadnje že tretji odstavek 53.b člena ZZDej določa, da se soglasje za dodatno delo (torej 8 ure pri drugem izvajalcu ali kot izvajalec) izda le zdravstvenemu delavcu, ki ne odklanja nadurnega dela pri svojem delodajalcu.
Delovni čas zdravnikov (pri njihovem delodajalcu) pa ureja Zakon
o zdravniški službi (v nadaljevanju: ZZdrS), ki ni bil predmet presoje Ustavnega
sodišča. ZZdrS v 41.b členu določa, da delo preko polnega delovnega časa
(nadurno delo) ne sme presegati v povprečju osem ur tedensko. Časovna
omejitev tedenskega delovnega časa preko polnega delovnega časa pa se upošteva
kot povprečna omejitev v določenem časovnem obdobju, ki ne sme biti daljše od
šestih mesecev. Tretji odstavek 41.b člena ZZdrS nadalje izrecno določa, da
lahko v primeru pisnega soglasja zdravnika delo preko polnega delovnega
časa tudi presega omejitve iz tega člena. Zdravnika, ki s tem ne soglaša, pa
delodajalec ne sme oškodovati. Delodajalec je nadalje dolžan spoštovati tudi pravico delavca do dnevnega in tedenskega počitka.
Na vse povedano odločba Ustavnega sodišča ne
vpliva, saj Ustavno sodišče ni ugotovilo protiustavnosti določbe drugega
odstavka 53.b člena ZZDej, zato ta v nespremenjeni obliki velja še naprej, niti
ni Ustavno sodišče presojalo ustavnosti zgoraj predstavljenih določb ZZdrS, ki
urejajo delovni čas zdravnikov.
Drugi do četrti odstavek 43. člena ZZDej – ureditev podaljševanja koncesijskih razmerij
Navedeni odstavki 43. člena urejajo način podaljšanja koncesijskega razmerja obstoječemu imetniku koncesije. Določajo, da koncedent preveri, ali še obstaja potreba po koncesiji in če ja, se koncesionarju na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS in pristojne zbornice koncesijsko razmerje podaljša še za 15 let.
Predlagatelj je izpodbijal celoten 43. člen ZZDej, torej tudi prvi odstavek, ki trajanje koncesij zamejuje na obdobje 15 let, ob tem pa je izpodbijal tudi skrajšanje koncesij za nedoločen čas in tistih, daljših od 15 let, na obdobje 15 let, do česar je prišlo z uveljavitvijo novele ZZDej-K.
Ustavno sodišče je vprašanje skrajšanja koncesij presojalo posebej (o tem več v nadaljevanju), z določitvijo obdobja podelitve koncesije na največ 15 let (prvi odstavek 43. člena ZZDej) pa se ni ukvarjalo. V tem delu je tako presojalo le ustavnost ureditve podaljšanja koncesije iz drugega do četrtega odstavka 43. člena ZZDej, pri čemer se ni opredelilo do neustrezno določenega roka, kar je zatrjevala zahteva, pač pa se je osredotočilo na ureditev podaljšanja koncesije kot tako.
Odločilo je, da je protiustavna ureditev, ki za podaljšanje koncesije ne zahteva javnega razpisa in izbora najugodnejšega ponudnika, pač pa omogoča neposredno podaljšanje koncesije obstoječemu koncesionarju. Ocenilo je, da je obstoječa ureditev neskladna z načelom enakosti (14. člen Ustave), saj različno ureja postopek podelitve nove koncesije (javni razpis) in postopek podaljšanja stare (neposredno podaljšanje v primeru izpolnjevanja pogojev), za takšno razlikovanje pa ni stvarnega in razumnega razloga. Ocenilo je, da je postopek podaljšanja koncesije neskladen tudi s temeljnimi načeli prava EU. Posledično je Ustavno sodišče navedene člene ZZDej razveljavilo in določilo, da se do sprejetja nove zakonske ureditve na tem področju tudi podaljševanje koncesij izvede na podlagi javnega razpisa, na katerem je koncesija podeljena najugodnejšemu ponudniku.
Podaljšanje koncesij po 13. členu Zakona o nujnih ukrepih za zagotovitev stabilnosti zdravstvenega sistema
Opisana odločitev Ustavnega sodišča se nanaša izključno na določbe ZZDej in tako ni posegala v druge zakone, ki prav tako urejajo podaljšanje koncesij. 15. julija 2022 je tako začel veljati Zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev stabilnosti zdravstvenega sistema, ki v 13. členu določa, da se vse koncesije, ki prenehajo veljati do 31. 12. 2024, avtomatično podaljšajo za dve leti, razen če koncesionar ne želi podaljšanja ali koncedent ugotovi, da podelitev koncesije ni več potrebna, ker javni zdravstveni zavod lahko sam zagotavlja javno zdravstveno službo v potrebnem obsegu. Navedena določba tako velja še naprej.
Več o tem si lahko preberete na:
https://www.zdravniskazbornica.si/informacije-publikacije-in-analize/obvestila/2022/07/21/novosti-ki-jih-prina%C5%A1a-zakon-o-nujnih-ukrepih-za-zagotovitev-stabilnosti-zdravstvenega-sistema
Izpodbijane določbe ZZDej, za katere je Ustavno sodišče odločilo, da so skladne z Ustavo
Glede naslednjih določb ZZDej je Ustavno sodišče ocenilo, da niso neskladne z Ustavo, zato ostajajo v veljavi.
Druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej
Izpodbijana druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej določa, da se zdravstvene storitve izvaja kot negospodarske storitve splošnega pomena in na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti.
Tretja alineja drugega odstavka 3.a člena ZZDej – opredelitev nalog odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti
Tretja alineja drugega odstavka 3.a člena ZZDej določa, da dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti med drugim vsebuje tudi navedbo odgovornega nosilca za posamezno vrsto dejavnosti, ki je odgovoren za organizacijo dela, ustreznost prostorov in opreme ter za sistemsko vzpostavitev pogojev za strokovno, kakovostno in varno izvajanje zdravstvene dejavnosti.
Prva alineja četrtega odstavka 3.a člena in druga alineja prvega odstavka 44.č člena v zvezi s tretjim odstavkom 3.a člena in prvo alinejo prvega odstavka 3.a člena ZZDej – pogoj zaposlitve odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti za pridobitev dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti in koncesije
Navedene določbe ZZDej določajo, da je potrebno za pridobitev dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti in koncesije zaposliti odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti za polni ali skrajšani delovni čas sorazmerno glede na predvideni obseg izvajanja posamezne vrste zdravstvene dejavnosti. Ne zadošča torej zagotovitev odgovornega nosilca na drugi (civilnopravni) podlagi – torej denimo preko podjemne pogodbe ali s. p.
Drugi odstavek 42. člena ZZDej – ugotovitev, da javni zavod ne zmore zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v ustreznem obsegu kot pogoj za podelitev koncesije
Drugi odstavek 42. člena ZZDej določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, določenem z mrežo javne zdravstvene službe oziroma v obsegu, potrebnem za ustrezno dostopnost do zdravstvenih storitev.
Prvi odstavek 44. člena ZZDej – podeljevanje koncesij na primarni ravni
Prvi odstavek 44. člena ZZDej določa, da koncesijo na primarni ravni podeli občina s soglasjem ministra za zdravje.
Presoja drugega in petega odstavka 39. člena ZZDej-K – rok za dopolnitev vloge za izdajo dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti oziroma za dopolnitev vpisa v register zasebnih zdravnikov z navedbo odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti
Drugi in peti odstavek novele ZZDej-K določata, da morajo obstoječi izvajalci zdravstvene dejavnosti in zasebni zdravniki v roku treh let od uveljavitve tega zakona (torej ZZDej-K) vložiti vlogo za dopolnitev izdanega dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti oziroma vpisa v register zasebnih zdravstvenih delavcev z navedbo odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti.
Trenutno veljavni rok za dopolnitev vloge za izdajo dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti oziroma za dopolnitev vpisa v register zasebnih zdravnikov z navedbo odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti
Navedeni rok je bil nazadnje spremenjen z ZNUZSZS, ki je v 9. členu podaljšal ta rok s petih na sedem let in se izteče 17. 12. 2024.
Več o tem na:
https://www.zdravniskazbornica.si/informacije-publikacije-in-analize/obvestila/2022/07/21/novosti-ki-jih-prina%C5%A1a-zakon-o-nujnih-ukrepih-za-zagotovitev-stabilnosti-zdravstvenega-sistema
Prva poved četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K
Navedena določba ureja skrajšanje koncesij za nedoločen čas na 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K (17. 12. 2017).
Glede zgoraj naštetih določb ZZDej je Ustavno sodišče torej ocenilo, da niso neskladne z Ustavo, zato ostajajo v veljavi.
Ugotovljena protiustavnost pogoja treh oziroma petih let izkušenj za odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti (1. alineja tretjega odstavka 3.a člena ZZDej)
Ustavno sodišče je ugotovilo protiustavnost določitve pogoja treh oziroma petih let delovnih izkušenj odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti. Navedena alineja določa, da je lahko odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti samo nekdo, ki ima bodisi tri (na primarni ravni) bodisi pet (na sekundarni in terciarni ravni) delovnih izkušenj po opravljeni specializaciji.
Zahteva je v zvezi s to določbo zatrjevala neskladje z 49. členom Ustave (svoboda dela). Zaradi te omejitve zdravniki, ki izpolnjujejo pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe (saj so opravili specializacijo), ne morejo skleniti delovnega razmerja za opravljanje svoje vrste zdravstvene dejavnosti v organizaciji, ki (še) nima odgovornega nosilca za to vrsto, niti ne morejo samostojno izvajati zdravstvene dejavnosti (primeroma kot samostojni podjetniki).
Ustavno sodišče je uvodoma ocenilo, da se izpodbijana določba ne nanaša na zdravnike (in druge zdravstvene delavce) kot fizične osebe, pač pa na izvajalce zdravstvene dejavnosti, zato tudi ne more kršiti pravic zdravnikov in drugih zdravstvenih delavcev. Sicer pa je zahtevi za presojo ustavnosti pritrdilo in ugotovilo kršitev pravice do svobode dela z vidika zdravnikov, ki zaradi tega pogoja ne morejo samostojno opravljati zdravstvene dejavnosti. Ocenilo je, da je namen odgovornega nosilca predvsem v zagotavljanju ustreznih delovnih, materialnih in drugih pogojev za opravljanje določene vrste zdravstvene dejavnosti, kar predstavlja drugačne zadolžitve, kot izhajajo iz opravljanja dela zdravnika. Posledično zahtevanje več let delovnih izkušenj opravljanja zdravniške službe ni primeren ukrep za zagotavljanje usposobljenih odgovornih nosilcev zdravstvene dejavnosti (za katere se, kot rečeno, zahtevajo druga znanja kot za opravljanje zdravniške službe). Ustavno sodišče je tako pritrdilo predlagatelju in ta člen razveljavilo.
Pogoj treh oziroma petih let delovnih izkušenj in Zakon o nujnih ukrepih na področju zdravstva
Kljub opisani razveljavitvi določbe ZZDej, ki je urejala pogoj delovnih izkušenj za odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti, ta pogoj ne velja že od 1. 7. 2021, saj je neupoštevanje tega pogoja določil 12. člen Zakona o nujnih ukrepih na področju zdravstva (v nadaljevanju ZNUPZ).
Več o tem na:
https://www.zdravniskazbornica.si/informacije-publikacije-in-analize/obvestila/2021/08/10/novosti-in-splo%C5%A1na-pojasnila-glede-instituta-odgovornega-nosilca-zdravstvene-dejavnosti
Oddelek za pravne zadeve, dne 29. 1. 2023.
