Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora RS (v nadaljevanju: ZPS) je podala obsežno mnenje o noveli Zakona o zdravstveni dejavnosti in opozorila na številne sporne in potencialno neustavne vidike. Celotno mnenje je dostopno tukaj.
ZPS je prišla do v bistvenem enakih zaključkov kot Skupščine Zdravniške zbornice Slovenije, ki je v zvezi s predlogom zakona sprejela naslednji sklep:
Sklep: Skupščina Zdravniške zbornice Slovenije zavrača predlog sprememb Zakona o zdravstveni dejavnosti in ocenjuje, da v trenutni obliki ni primeren za nadaljnjo obravnavo. V primeru sprejetja predloga v trenutni obliki predlagatelj zakona prevzema vso odgovornost za njegove škodljive posledice.
ZPS uvodoma navaja, da predlog zakona uvaja obsežne spremembe in dopolnitve veljavne ureditve zdravstvene dejavnosti, ki bi namesto predloga novele terjale predlog novega zakona. Nov zakon bi bil nujen tudi s pravnosistemskega vidika, saj je bilo v ureditev zdravstvene dejavnosti že večkrat poseženo z interventnimi zakoni, s katerimi so se določili tudi nekateri trajni odstopi od veljavne sistemske ureditve. Navedeno zmanjšuje pravno varnost in možnost naslovnikov, da so v celoti seznanjeni s svojim pravnim položajem ter pravicami in obveznostmi, ki jih imajo. Predlog zakona pa po mnenju ZPS poseg v pravno varnost in predvidljivost še povečuje, hkrati pa ni skladen z načeli pravne države iz 2. člena Ustave, saj ne izpolnjuje zahteve po jasnosti, razumljivosti, določnosti, nedvoumnosti in predvidljivosti, kot to izhaja iz ustaljene ustavnosodne presoje Ustavnega sodišča.
Predlog zakona v spremenjenem 53.b člena zakona določa strožje pogoje in omejitve za delo zdravstvenih delavcev, zaposlenih v javnih zavodih, pri drugih izvajalcih. Zdravstveni delavci bodo po predlogu zakona storitve lahko opravljali le pri izvajalcih v mreži javne zdravstvene službe, pri katerih pa ne bodo smeli opravljati tržne zdravstvene dejavnosti. ZPS opozarja, da iz pravne teorije izhaja stališče, da že veljavna zakonska ureditev zdravstvenim delavcem, ki so zaposleni v javnih zdravstvenih zavodih, nedopustno omejuje opravljanje dela oziroma podjetniške dejavnosti v njihovem prostem času. ZSP nadalje opozori, da je zakonodajalec pri urejanju konkurenčne prepovedi dolžan v skladu z načeli pravne in socialne države in v mejah določbe tretjega odstavka 15. člena Ustave skrbno pretehtati vsebino in obseg ter pravne posledice take prepovedne oziroma omejitvene norme. Pri tem je njegova prvenstvena naloga, da zavaruje delavca pred nesorazmernim omejevanjem njegove svobode dela s konkurenčnimi prepovedmi. Svoboda dela po oceni ZPS ne more biti izčrpana s tem, da se delavec sam odloči za sklenitev delovnega razmerja; prepuščeno in zagotovljeno mu mora biti v načelu tudi, da se bo svobodno odločal o tem, kako bo porabil svoj preostanek časa in delovne energije.
ZPS opozori tudi, da že 53.a člen zakona, v katerega novela ne posega, zdravstvenega delavca glede dela pri drugem izvajalcu ne omejuje na izvajalce zdravstvene dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe. Omejitve, ki jih ureja spremenjeni 53.b člen zakona, presegajo domet 53.a člena zakona in povzročajo neskladje v zakonskem besedilu. Enako po mnenju ZPS velja za absolutno prepoved opravljanja zdravstvenih storitev pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti izven mreže javne zdravstvene službe ali kot izvajalec zdravstvene dejavnosti in opravljanje samoplačniških storitev pri koncesionarjih.
V zvezi z dodatnimi pogoji za izdajo soglasja za delo pri drugem izvajalcu ZPS opozarja, da je treba vsak posamezen pogoj presoditi z vidika skladnosti s splošnim načelom sorazmernosti, tj. z vidika primernosti, nujnosti in sorazmernosti posega v ožjem pomenu (tj. ali pogoj ni zunaj razumnega razmerja do družbene ali politične vrednosti cilja oziroma ali je bilo vzpostavljeno proporcionalno razmerje med prizadetostjo ustavne pravice posameznika, ki jo povzroči uporaba pogoja, in med ustrezno koristjo, ki jo pridobimo z uporabo pogoja za varstvo pravic drugih in na ta način v prid skupnosti). Po presoji ZPS predlagatelj tem standardom v obrazložitvi ni zadostil v zadostni meri.
Tako bi že pogoj, da javni zdravstveni zavod sam nima potrebe po dodatnem, dopolnilnemu delu oziroma delu, ki presega obveznost iz polnega delovnega časa zdravstvenega delavca, lahko pomenil prehud poseg v pravico vsakega, da se sam odloči, kako bo prebil svoj prosti čas. To velja smiselno tudi za zahtevo, da delavec ne odklanja nadurnega dela, pripravljenosti in morebitnih drugih oblik dela pri delodajalcu. Po stališču teorije tudi pogoj, da mora zdravstveni delavec v celoti izvrševati svoje delovne obveznosti glede količine in vrste opravljenih zdravstvenih storitev, določenih s pogodbo o zaposlitvi, ni povsem nesporen. Nezadostna realizacija programa, ki je izključna posledica neizpolnjevanja delodajalčeve obveznosti zagotavljanja dela delavcu, ne more pomeniti utemeljenega razloga za zavrnitev soglasja. Glede na to je mogoče zaključiti, da je lahko neizpolnjen program oziroma nedoseganje pričakovanih rezultatov razlog za odklonitev soglasja, če je tako stanje posledica nepravočasnega, nestrokovnega in nekakovostnega dela delavca.
Določanje pogojev za izdajo soglasja za delo, ki pomeni poseg v ustavno zagotovljeno pravico do svobode dela in svobodne gospodarske pobude, bi po presoji ZPS terjalo dodatno preučitev in konsistentnejšo obrazložitev vsakega posameznega pogoja z vidika njegove primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu, ki pomeni tehtanje koristi, ki jih poseg prinaša za dosego ustavno dopustnega cilja, in težo posega v ustavno pravico.
ZPS posebej tudi poudarja, da absolutna prepoved opravljanja zdravstvenih storitev v okviru tržne zdravstvene dejavnosti pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti ne sodi v kontekst konkurenčne prepovedi in bi jo bilo treba urejati ločeno. Konkurenčna prepoved namreč ni absolutna, temveč je odvisna od volje delodajalca, čemur je namenjen institut soglasja, njen glavni namen pa je v zaščiti interesov delodajalca. Absolutna prepoved opravljanja zdravstvenih storitev pa mora izhajati iz same narave javne zdravstvene službe, njen namen pa mora izhajati iz zaščite javnega interesa. Ker tudi ta prepoved pomeni poseg v pravico do svobode dela (49. člen Ustave) in svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave), jo je treba posebej utemeljiti z vidika splošnega načela sorazmernosti (2. člen Ustave), pri čemer bi bilo po presoji ZPS treba posebej presoditi, ali je sorazmerna v ožjem smislu glede na to, da prepoveduje opravljanje praktično vseh zdravstvenih storitev v okviru tržne zdravstvene dejavnosti (razen redkih izjem).
Predlog zakona predvideva prepoved statusnega preoblikovanja koncesionarja in spremembe dejanskega lastnika koncesionarja v času podeljene koncesije. Predlagana rešitev, ki prepoveduje statusno preoblikovanje koncesionarja, po oceni ZPS omejuje svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave, ki med drugim obsega tudi pravico izbire statusnopravne oblike gospodarskega subjekta. V skladu z ustavnosodno presojo so omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude dopustne, če to zahteva javna korist in so omejitve v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Po mnenju ZPS pa se postavlja vprašanje, ali absolutna prepoved statusnega preoblikovanja ne posega prekomerno v pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave oziroma ali ne bi bilo mogoče javne koristi zavarovati z milejšimi ukrepi. Iz obrazložitve niso razvidni razlogi, zaradi katerih predhodno soglasje koncedenta k statusnemu preoblikovanju in ostale zahteve iz zakona niso zadostna kavtela za dosego zasledovanega namena.
Po predlagani ureditvi se bo po poteku obdobja podelitve koncesije nova koncesija na podlagi javnega razpisa lahko podelila le, če noben javni zavod v isti zdravstveni regiji ne bo mogel prevzeti obsega programa te koncesijske dejavnosti. ZPS opozarja, da bi bilo treba preveriti, ali ureditev, ki omogoča, da obseg programa koncesijske dejavnosti prevzame katerikoli javni zavod v zdravstveni regiji, ne pomeni posega v geografsko naravo pravice do zdravstvenega varstva.
V zvezi z določbami, ki koncesionarju in javnim zavodom prepovedujejo sklepanje podjemnih pogodb z zdravstvenim delavcem ali zdravstvenim sodelavcem, ki posluje kot samostojni podjetnik posameznik, se po oceni ZPS zastavlja vprašanje skladnosti z drugim odstavkom 14. člena Ustave (splošno načelo enakosti). ZPS namreč na več mestih opozori, da zakonodajalca zavezuje ustavno načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), ki zahteva, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa različno. Po oceni ZPS bi moral zakonodajalec predstaviti stvarno utemeljene in razumne razloge, ki bi utemeljevali različno obravnavo zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev, ki zdravstveno dejavnost opravljajo v eni pravnoorganizaciji obliki (samostojni podjetnik posameznik) od ostalih zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev, ki zdravstveno dejavnost opravljajo v drugačni pravnoorganizacijski obliki ali na drugi pravni podlagi (delovno razmerje, registrirana dejavnost). Po mnenju ZPS pa za razlikovanje med samostojnimi podjetniki posamezniki in zasebnimi zdravstvenimi delavci, ki opravljajo registrirano dejavnost obrazložitev ne navaja nobenih razumnih razlogov, ki bi bili povezani s predmetom urejanja. Omejitve, ki se nanašajo na sklepanje podjemnih pogodb z določenimi subjekti, bi morale zasledovati cilj zagotavljanja kakovostne in varne zdravstvene obravnave ter uresničevanja pravice do zdravstvenega varstva (51. člena Ustave), in ne izhajati iz različne davčne obravnave posameznih subjektov, saj to po presoji ZPS ni razumen razlog, ki bi izhajal iz predmeta urejanja.
V zvezi z regulacijo cen samoplačniških storitev ZPS opozarja, da bi morala trajno in nemoteno opravljanje zdravstvenih storitev v javnem interesu zagotavljati država in samoupravne lokalne skupnosti po načelu solidarnosti in enakopravnega dostopa. Predlagana rešitev pa v nasprotju s temeljnim namenom opravljanja zdravstvenih storitev v režimu javne zdravstvene službe, predpostavlja, da njihovega izvajanja v mreži javne zdravstvene službe ne bo mogoče zagotavljati trajno in nemoteno, kar je v nasprotju z definicijo javne zdravstvene službe in po presoji ZPS posega v samo jedro pravice do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave.
ZPS opozarja, da predlog tako zaradi neizpolnjevanja dolžnosti države v režimu javne zdravstvene službe omogoča omejitev cen določenih zdravstvenih storitev, ki se financirajo po tržnih načelih, kar predstavlja poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave. Tak poseg bi bilo mogoče določiti samo, če bi zasledoval ustavno dopusten cilj ter bi bil v skladu splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). V obrazložitvi je navedeno, da je predmetni ukrep del širših prizadevanj za krepitev javne mreže in povečanje njene dostopnosti. Tak cilj se po oceni ZPS kaže kot ustavno dopusten, vendar pa ga po presoji ZPS ni mogoče doseči z omejevanjem tistega dela zdravstvene dejavnosti, ki se izvaja pod tržnimi pogoji, zato tak ukrep ni primeren za dosego zastavljenega cilja. V zvezi z navedenim pojasnjujemo, da če ukrep ni primeren za dosego cilja ne more prestati testa sorazmernosti in bi bil kot tak lahko spoznan za neustavnega.
Zbornica je na predlog zakona podala obsežne pripombe in komentarje, v katerih je opozorila na potencialno neustavnost številnih določb. Kot izhaja iz njihovega mnenja, je tudi ZPS Državnega zbora prišla do enakih zaključkov, ki so podkrepljeni tudi s sodbami Ustavnega sodišča RS.
Oddelek za pravne zadeve
